县乡公路管理探析
李 铁 兵
[ 内容摘要] 本文立足目前我省的县乡公路管理体制现状，从县乡公路行业管理体制面临的环境和机遇出发，较全面的论述了县乡公路管理体制改革的宏观背景和有利时机，并从县乡公路行业管理体制改革的必要性和紧迫性进行剖析，阐述了公路管理体制改革的指导思想、基本原则和主要任务，明确了县乡公路管理体制的改革措施，同时并对安徽县乡公路的前景进行了展望。
关键词：县乡公路  管理   探析
[综述]自西周时代建立起比较完善的城乡道路管理体系开始，我国的道路交通就有着悠久而光辉的史绩。但由于长期的封建制度严重束缚了生产力的发展，我国到清末民初才有通行汽车的公路，至今还不到百年的历史。公路发展速度和管理体制与国民经济发展存在着很大的差距。直到建国以后，特别是党的十一届三中全会以来，随着各省、市交通公路事业的逐步发展，公路事业取得了历史上前所未有的辉煌成就。尤其是九十年代至今，我国的农村公路建设得以迅猛发展，仅2003年全国新、改建的农村公路里程就达到10.2万公里。农村公路网络的逐步完善，一方面极大的方便了广大人民群众的出行；另一方面也带动了农村区域经济的高速增长，对促进城乡协调发展起到了至关重要的作用。
我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求，以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，公路建设、养护、管理的事权均在地方。多年来，这种体制较好地发挥了中央和地方投资公路建设的积极性，在公路规划、建设、养护、管理等方面发挥了十分重要的作用。但是随着我国政治、经济体制改革的逐步深入，这种计划经济体制下形成的公路管理体制，愈来愈不适应社会主义市场经济的要求，已经对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。因此，按社会主义市场经济的要求，建立高 效、科学的公路管理体制已经成为全国各级交通主管部门的一项重要任务。为此，1998年6月黄镇东部长在全国加快公路建设工作会议上明确指出“深化公路管理体制改革是公路事业健康发展的重要任务，”同时黄部长还详细阐述了公路管理体制改革的必要性，提出了改革的指导思想、原则和任务，为我国公路管理体制改革理清了思路、明确了目标。
改革开放以来，我国公路管理体制和养护运行机制改革取得了较大的进展，如江苏、北京、天津、上海、浙江等省市的公路建设、养护、管理、规费征收“四位一体”的公路管理体制， 吉林省推行的“国路民养”；江西、云南、江苏等省的养护公司试点；河南、西藏的定额养护管理；首都机场高速公路、南京机场高速公路的招标养护；沪宁高速公路、京津塘高速公路、 广深高速公路的公司制管理模式等，促进了公路事业的发展，为建立符合市场经济规律的公路管理体制和养护运行机制奠定了良好的基础。但是，由于我国公路管理体制和养护运行机制是在计划经济框架下形成的，已经不能适应公路事业发展的需要。因此，深化公路管理体制和运行机制改革，既是加快公路建设的动力，又是公路事业健康发展的必要条件。
随着中国加入 WTO和公路建设事业高速发展，公路建设、养护、路政管理和通行费征收的方法和模式正日趋多样化和复杂化，与之相适应的公路行业改革也成为研究热点。机构改革是党的十五大提出的一项重大任务，目前从中央到地方的机构改革正在进行。公路管理体制改革是摆在交通部门面前一项重要工作。我省公路管理体制基本上是三块，即干线公路、高速公路和县乡公路管理系统。干线公路和高速公路改革方案现已基本确立。县乡公路如何改革是一个值得研究的问题。
地处华东的安徽省，紧靠苏、浙、沪大经济圈，区域交通优势十分明显。经过 20多年的改革开放，安徽省已经按照建设社会主义市场经济体制的要求，对旧体制进行了较大的改革，但是，实现既融入经济全球化进程，又能发展壮大的目标，在经济运行制度方面还存在很大的差距。一是事企不分，管理不规范。公路施工单位虽然基本剥离，但未完全脱钩，剥离不彻底，即使是实行了独立经营的施工企业，仍然依附管理机关支持或者人流回流；另一方面，管理机关对企业也干预太多，管得过细，统得过死，企业的盈亏与企业领导人毫无关系，责权不明确。二是企业产权主体虚置或缺位，国有资产缺乏安全保障，流失严重。公路施工单位、附属单位包括已成为企业法人的企业，产权结构单一，大都依赖主管部门投资，不敢从别的渠道筹集资金，致使企业缺乏自我发展的能力，形成企业吃主管部门，职工吃企业的恶性循环。主管部门不仅要承担企业的出资责任，而且还要承担企业债务的连带清偿责任，还得为企业职工提供工资以及承担住房、职工子女教育、养老等社会保障责任。三是人员包袱重。特别是近几年来，公路系统的人员急剧增加。四是法制不完善。审批制仍是重要的经济管理方式。建设项目、企业设立、经营范围、产品价格、人员编制等，很多地方还不规范，助长了垄断，制约了企业发展。社会立法滞后、执法不严的状况依然存在，市场中出现的新情况、新问题缺乏法律规范和法律保障。依法行政任重道远。
现代公路的基本属性具有二重性，一方面它作为社会经济的基础性设施，公路具有社会性和公益性，它向全社会提供开放式的社会化服务，服务对象不具有选择性和排他性 —— 任何客体都可以使用它；另一方面现代公路作为一种具有特定涵义的社会商品，具有特殊的商品属性，它通过向社会公众提供可以获取特定收益的服务而产生经济效益和社会效益。当前，公路的社会性和公益性为公路体制的改革提供五个方面的社会支撑：一是公路事业发展成就得到社会的普遍认同，带动公路行业社会地位的提升。二是公路行业的社会比较优势使公路部门正处于市场转型的有利位置。三是公路行业自身积累发展使公路行业改革有了较高的起点。四是公路行业职工队伍的不断优化为公路行业改革提供了较强后劲。五是公路市场领域的不断拓宽为公路行业的改革和发展提供了机遇。而目前事企不分的公路管理体制严重的抑制公路商品属性的发挥，构筑一个事企彻底分开、产权完全明晰、权责明确、运转协调的现代公路制度已经迫在眉睫。
公路制度、资产确权和人员身份转换是公路行业改革中直接面对的三大基本问题。制度是基础，产权是纽带，人员身份转换是根本。这三大基本问题是相互关联、相互制约和互动的有机整体。这些问题的解决必须一次部署、整体到位，否则就无法从基础上建立一个全新的公路行业机制。
[引言]安徽县乡公路自1992年实行公路分级管理以来，已经过了13年的行业体制改革探索，取得了一定的成效，极大的促进了当地公路事业尤其是农村公路的迅猛发展（特别是“十五”期间，新、改建完工的农村等级公路超过了解放以来的总和）。在充分肯定公路“分级”管理模式正确的同时，也要清楚的看到目前的管理体制也存在着一些弊端。从影响安徽县乡公路系统改革进程的一些基本问题考虑，笔者试图通过对县乡公路现行管理体制的具体分析，探索出一些行之有效的解决办法。
本文最后预测公路行业通过改革将会带来四个方面的重大变化。一是公路管理机关将出现新的职能定位。公路机关作为政府职能的延伸机构和承担社会公共职能的事业机构，处于 “ 决策、执行、监督 ” 的执行环节，公路体制改革必须始终围绕 “ 执行 ” 这个中心。公路体制改革的核心是建养分离、管养分离、明晰产权和用工社会化，通过改革再造一个以执行为主的公路管理机关，使公路部门不再承担具体的企业职能和市场职能。这是当前公路行业改革的主方向，也是今后公路管理机关的发展方向。二是公路企业将被赋予新的发展使命。随着社会资本的介入、竞争的加剧，公路企业将会在可预见的将来引发一场企业间合并、重组，并催生一批实力更强、机制更活、产权多元化的公路企业。三是公路行业将构筑一个现代化的公路市场平台。在这个平台上，行业壁垒和地方保护将被破除，依法依规和市场化运作将是平台运行的主规则。四是公路行业通过人才资源重组、职工队伍优化，将培育出一批新型的现代职工队伍。这些重大变化将对公路事业的持久、稳定、快速发展起到有利的推动作用。
由于本论文研究论题较大，资料缺乏并且搜集难度大，加上大多都是个人的基层工作经验总结，研究中肯定有许多疏忽和错误，敬请专家、学者批评指正。



目      录

一、县乡公路行业管理体制改革的宏观背景
（一）、部门属性认识的误区
1、公路的社会归属和行业归属很复杂
2、现代公路的基本属性具有二重性
（二）、公路不合理的管理体制格局
二、县乡公路管理体制改革的必要性、基本原则和主要任务
（一）公路管理体制改革的必要性和紧迫性
1、 政企不分，事企不分，大锅饭严重
2、机构重叠，职能交叉，关系不顺
3、人员膨胀，队伍庞大，成本增加
（二）、公路体制改革的有利时机
1、公路事业的迅猛发展得到社会的普遍认同，行业社会地位全面提升
2、公路行业的社会比较优势使公路部门正处于市场转型的最有利地位
3、公路部门的自我积累使公路行业改革有了较高的起点
4、公路职工队伍的不断优化使公路行业改革有了较强后劲
5、公路市场领域的不断拓宽为公路部门的改革与发展提供了绝佳的机遇期
（三）改革的指导思想和基本原则
三、县乡公路体制改革的主要任务和应对措施
（一）、改革管理机构，建立一支高素质的专业化管理队伍
（二）、改革养护体制，提高公路的养护质量和效率
（三）、改革、完善公路和建设市场管理
（四）、加强公路法规体系建设
四、进一步完善县乡公路的管理体制
（一）、完善县乡公路管理机构
（二）、要加大力度强化县乡公路管理
五、县乡公路行业发展趋势展望
（一）、建立完善有序的公路市场运行机制
（二）、县乡公路行业改革的趋势和前景

一、县乡公路行业管理体制改革的宏观背景
（一）、公路部门属性认识的误区
1、公路的社会归属和行业归属很复杂。
从历史上讲，将公路纳入社会归属进行官方规范基本上起源于封建社会初期，由于社会经济总量的不断发展、经济流和信息流的不断膨胀，对流量载体的要求也越来越高。早在西周时期，我国就有了较为完善的官方道路网 —— 驰道和驿道，其地位相当于现代社会的高速公路和国省干线公路。秦朝统一六国后，大修驰道，颁布了 “ 车同轨 ” 的法令，这是我国历史上首部交通公路方面的法令。这些官方道路网联接着封建国度的重要经济城市和战略要地，并产生了专门的道路建设、养护和管理的机构、人员 —— 驿馆、驿站、驿丞、驿卒、铺兵。随着封建王朝的中兴，道路建设越来越普及化、社会化，在社会经济发展中的地位也越来越重要，道路的属性也日趋泛社会化 —— 更趋向于服务的社会性，成为公众服务产品，这与现代公路在服务对象的非选择性和公益性等自然属性是相同的。
2、现代公路的基本属性具有二重性。
一方面它作为社会经济的基础性设施，公路具有社会性和公益性，它向全社会提供开放式的社会化服务，服务对象不具有选择性和排他性 —— 任何客体都可以使用它；另一方面现代公路作为一种具有特定涵义的社会商品，具有特殊的商品属性，它通过向社会公众提供可以获取特定收益的服务而产生经济效益和社会效益，它的特定使用方必须以一定的方式如收取养路费、通行费、财政税收中公路费用的转移支付等来实现公路商品的投资回报。
在实际生活中，人们长期以来往往只注意了公路的社会性和公益性，而忽视了公路最本质的商品属性。体现在行业定位上，就只认可公路行业是公益性的事业单位，而不认可公路部门在政府授权下经营和管理公路、并获取收益的企业属性。这种认识方法上的偏差逐步形成了一种感知上的误区：公路部门是单纯的事业单位，公路建设、养护、管理要由国家出钱（理由是有养路费），公路人员全部是事业人员，理应吃 “ 皇粮 ” 。造成这种误区的根本原因就在于这些人的思维还停留在传统计划经济时期 “ 事业单位 ” 概念的模糊认识。
（二）、公路不合理的管理体制格局
“ 事业单位 ” 概念的提出应该说是我国特有的，是我国在长期的国家管理、建设实践中形成的对非政府机关、企业组织、社会团体的社会公共服务型组织的一种约定成俗的名称，并逐渐成为一种行业归并方法体系，是我国生产力发展水平十分落后的情况下的产物。
就公路行业而言，公路服务对象的社会性一方面需要有一个有力的计划体制框架来协调一个国家、一个省、一个县的公路管理；另一方面公路基础产业的高投入性同样需要一个相对称的机构来组织和整合有限的国家资源、地方资源、企业力量和社会劳动力共同支撑公路事业的发展，为国民经济的复苏和发展服务。这种格局明确了当时的公路部门行业属性，即它既要承担政府部门赋予的管理职能和协调、组织、整合社会各方力量服务公路事业发展的职责，又要在不以为国家积累资金为主要目的前提下承担起公路养护、建设等企业范畴的事务。
当初确立的政府委托、事企合一的公路管理体制有它的历史成因，这种体制在一定的历史阶段内有效地整合了全社会有限的资源和力量，为我国的社会主义公路事业的发展做出了历史性贡献。这种高度计划经济体制下的公路管理体制在现在仍然还有它存在的遗迹 —— 如民勤工、农民轮换工等，在行业外也普遍存在过 —— 如粮食、食品、供销、商贸系统。
在社会主义市场经济体系日益健全和完善的今天，对公路部门而言，这种事企不分、权责不明的体制同样制约了抑制了公路产业的商品属性的张扬，导致商品属性的基本要素 —— 产权和物权虚置缺位，使公路作为社会资本要素的地位得不到体现：作为公路虚拟占有方的公路部门守着公路养不活自己，在公路产业市场上既当 “ 裁判员 ” 又当 “ 运动员 ” 的公路部门实际上既没有精力管好公路又没实力继续支撑公路事业发展；而对有稳定收益支撑的公路建设投资市场来说，既有很强的资本吸引力又没有符合资本投资规则的基本制度和通道来吸引潜力巨大的社会资本投入，一方面政府投资公路产业的财力不足，另一方面社会资本又不能引入。在这种情况下，发展的两极化和不协调性也越来越明显：一方面我们有着令人鼓舞的公路事业中长期发展规划，而另一方面我们同样有着一套陈旧的不合时宜的公路管理体制；一方面我们拥有很多一流的现代化筑路设备和国内领先水平的高速公路，而另一方面我们同时拥有落后的养护生产手段和工具，以及大量的低等级公路；一方面我们仍在传统的思维领域谋求已经不存在的行业保护，而另一方面我们的公路市场以面向社会全面开放。
改革现有的公路制度，构筑事企彻底分开、产权完全明晰、权责明确、运转协调的现代公路制度已经迫在眉睫。如果不抓住现在的时机改革现有体制，这种行业发展的两极化趋向和不协调性必然会扯碎这种旧体制，不通过改革获得行业新生，必将会走向行业破产和淘汰。

二、县乡公路管理体制改革的必要性、基本原则和主要任务
我国现行的公路管理体制在公路规划、建设、养护、管理等方面，都发挥了十分重要的作用。但是，随着改革开放的不断深入，传统管理体制的种种弊端逐步暴露出来。
（一）公路管理体制改革的必要性和紧迫性
1、 政企不分，事企不分，大锅饭严重。
目前的公路管理机构，既有代表国家管理公路的行政职能，又承担着公路的设计、施工、养护等生产任务，政事企合一。这种体制，生产按计划安排，经费按人头划拨，大锅饭现象十分严重。干部职工的竟争意识、优患意识比较淡薄。大量的各类站、厂、库和设计、施工、养护等生产性单位，都依附于各级公路管理机构，长期依靠吃养路费过日了。这样既影响了公路管理，又压抑了生产单位的积极性和主动性。
2、机构重叠，职能交叉，关系不顺。
当前公路管理机构重复设置的问题比较突出，部分省（区）在公路管理局以外，又平行设置了高速公路管理局或高等级公路管理局以及路政管理局，有的还准备设置收费公路管理局等，在一个行政区域内出现了几个公路管理机构，形成了多头管理，同时部门之间的利益冲突也日见严重。此外，机构名称也不规范，仅安徽省的县级县乡公路管理机构就有有几种称谓，如：县乡公路管理所、县乡公路管理局或农村公路管理所等等。
3、人员膨胀，队伍庞大，成本增加。
全国公路职工人数由1980年的56．8万人，增加到1997年的88万人，净增31．2万人，与同期公路里程增长38％相比，养护职工增长55％。此外，行政管理和非生产人员比例过大，全国平均约占27％，个别省份比例远大于全国平均水平。机构庞大，人浮于事。据统计，全国每年小修保养经费中人工费和其他费用的支出约占60％，有的仅能满足人头费，有的甚至连职工工资开支都难以保证。而且职工有工不出或出工不出力的现象比较普遍，生产效率低下。造成人员膨胀的原因，一是重复设置机构，扩充了人员；二是由于公路养护系统是事业单位，工资福利基本有保障，大锅饭的体制吸引大量的人员流入。人员膨胀，队伍庞大，挤占了大量的养护经费，公路的正常维修和养护得不到保证。
（二）、公路体制改革的有利时机
公路的社会属性决定了公路事业对社会环境的高依存度，公路改革离不开社会大环境的支撑。中国加入 WTO以来，国家采取积极的财政政策，交通公路部门的思想观念得到进一步的解放，公路投资建设模式也在不断创新，公路部门以及各级政府部门、人民群众建设公路的热情不断高涨，公路事业占尽天时、地理、人和。就当前公路行业改革的社会环境而言，公路事业改革有五个方面的有利支撑因素：
1、公路事业的迅猛发展得到社会的普遍认同，行业社会地位全面提升。
到一九九八年底，全省公路总里程达39264公里，其中高速公路294公里，一级公路152公里，二级公路5548公里，公路密度每百平方公里达 28.2公里，全省99.8%的乡镇和89.5%的行政村通了公路。这些成就得到了主管部门的肯定和人民群众的拥护，全省掀起了大办公路的高潮，推动了公路部门社会地位的提高，公路部门成为人们关注的焦点。这种政府认同与社会认同的上升，使我们争取包括行业改革政策在内的诸多优惠倾斜政策成为可能，为公路行业的改革与发展争得了一个相对宽松的环境，一些地方就适时抓住了这个机遇，争取了改革与发展的优惠政策，最终实现了自身的改革与发展。按照一般的规律分析，这种认同感的持续过程是有周期性的，目前我们正处在事业发展巅峰和事业转型的交叉点上，当错过这个机会，这种认同感会由于其他事务的产生而产生泛性、社会注意力和热忱度的转移、同化会令我们丧失这种机遇。
2、公路行业的社会比较优势使公路部门正处于市场转型的最有利地位。
社会比较优势不同于市场比较优势，前者是基于传统认识上的暂时偏差产生的，有很强的时段性，一旦错过这个时段机遇期，这种优势就会失去。如当传统认识上的逻辑思维仍停留在养护市场属于事业单位垄断市场时，当市场转型到来时，行业外的其他市场竞争势力对这种转型的敏感程度没有行业内的公路部门高，他们不可能提前感知市场转型 —— 也就是养护市场全面开放的时间表的安排，所以市场反应会滞后于公路部门本身，这就为我们提前介入开放的养护市场准备了一定的时间差，这个时间差就是我们的社会比较优势。需要说明的是，交通部已经正式颁布了养护市场准入的一系列政策法规，从政策意义上说全国的养护市场已经放开，公路部门现在要做的就是抢抓时间，尽快实现管养分离、组建符合养护市场准入规则的现代养护企业、进一步扩大自身的市场优势，这才是对自身最大、最好的保护，否则按照交通部制定的养护市场准入门槛，是挡不住行业外企业来与我们竞争越来越大、有稳定收益来源的公路养护市场的，而在日益发展的社会资本面前，我们公路部门基本没有市场优势，不抓紧改制改革，受害的最终将是公路部门自己。
3、公路部门的自我积累使公路行业改革有了较高的起点。
近几年，公路部门在抓公路事业发展同时，自身资本得到迅速积累，已经具备较好的市场发展能力。目前，全省很多县市县乡公路部门都有自己的施工企业队伍，尽管实力不同，但毕竟有了一定的存量资产。而在养护领域，各地通过最近几年加大对养护机械的资金投入，培育了一定规模的设备群体。在此基础上只要加以规范，基本上都能完成现代企业改制。在公路附属三产业领域，也基本完成与管理机关剥离和企业化管理。从这些情况看，我省的县乡公路行业改革已经有了一个不错的起点。更有利的是，我省公路行业已经完成了社会统筹养老保险工作，启动了医疗保险工作，从总体上解决了职工参与改革的后顾之忧。
4、公路职工队伍的不断优化使公路行业改革有了较强后劲。
通过不断地引进大中专毕业生和行业自身培养，公路职工的年龄结构、文化层面得到优化调整，职工队伍的整体素质得到全面提高，基本上完成了职工队伍的换型。职工队伍的结构优化不仅为公路行业输入了新知识、新思想，也为公路全行业改革后的发展提供了智力支撑。
5、公路市场领域的不断拓宽为公路部门的改革与发展提供了绝佳的机遇期。
本世纪头 20年将是公路事业发展的重要战略机遇期。首先，国家将继续实施积极的财政政策，交通基础设施建设投入力度进一步加大。安徽省的县乡公路自分级管理以来，随着分批实施的“乡乡”通油路、“十五”后三年完成的农村公路“通达工程”，以及即将启动的“村村通”油路（水泥路）工程，都将极大地提升县乡公路形象，也为县乡公路部门的大发展提供了巨大的市场平台和直接的项目来源；其次，我国宏观经济持续走好，资本市场活跃、游资多且看好收益稳定的公路事业，为我们的大发展提供了充足的融资空间，加入WTO后，国际市场进一步开放，市场领域得到延伸，合资和融资机会加大；其三，国内产业结构调整力度增强，产业领域开放空间不断加大，拓展领域广；第四，“中部崛起”将进入大发展期，交通优先的开发战略为我们提供了潜在的发展大市场。没有公路行业改革的全面深化、没有公路行业走进市场的合适载体，在任何机遇面前我们都会束手无策，因为机遇是平等的，市场是无情的，市场无保留，也永远不会保护弱者，这才是我们所面对的最真实的市场环境、社会环境和改革环境。
（三）改革的指导思想和基本原则
为了促进管理工作进一步加强，推动公路事业更快更好地发展，结合政府机构改革，积极稳妥地推进公路管理体制改革工作。
　　深化公路管理体制改革的指导思想是：以党的十五大精神为指针，以“三个有利于”为标准，以《公路法》为依据，按照建立社会主义市场经济体制的要求，精简机构，理顺关系，消除弊端，加强管理，提高效率，努力构筑一个科学合理的公路管理体系，建设一支高素质的专业化公路管理队伍，逐步建立符合社会主义市场经济体制要求的公路管理体制。
　　基本原则是：
　　——按照建立社会主义市场经济体制的要求，转变管理职能，政企分开、事企分开。
　　——按照精简、统一、效能的原则，调整机构，精兵简政。
　　——按照权责一致的原则，明确职能，划分权限，克服多头管理、政出多门的弊端。
　　——按照依法治国的原则，加强公路法制建设，依法行政。
　　——按照质量、效益原则，改革公路养护体制。
　
三、县乡公路体制改革的主要任务和应对措施
（一）、改革管理机构，建立一支高素质的专业化管理队伍
依据《公路法》，公路管理机构从中央到地方按四级设置，每一级设立一个公路管理机构，在政府交通主管部门的领导下行使本辖区内公路的规划、建设、养护、路政和收费公路等有关行政管理职责，同时规范名称，各级公路管理机构在改革中，都要政企分开、事企分开，转变职能，精简机构，压缩编制，加强对公路管理人员的培训，严格按照标准录用公路管理人员，建立起精简高效、运转协调的管理机构，培养一支高素质的管理队伍。
（二）、改革养护体制，提高公路的养护质量和效率
养护体制的改革要贯彻事企分开和质量、效益的原则，当前要解决主要问题，一是实行事企分开，分离公路管理机构所附属的生产性单位，使这些单位转变为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，进入市场，参与竞争。二是公路养护要逐步向社会化、专业化、机械化方向发展。各地要结合本地公路具体情况，对现有的养护道班进行调整改组，实行大道班管理，改变过于分散，效率低下的状况，实现限编减员，提高养护机械化程度，提高公路养护效率。具备条件的地方，可以成立专业化养护公司，实行企业化管理，独立核算、自负盈亏、参与公路养护市场的竞争。三是改革现行养护经费按计划安排的办法，推行养护工程费制度，按养护定额和养护工程量核定养护费。养护工程也要实行招标投标制和工程监理制，彻底改变养路费养人不养路的状况。四是要压缩养护队伍。各地要根据公路技术状况。严格核定人员编制，目前的公路养护队伍人员分流、精简至少要达到30%。
（三）、改革、完善公路和建设市场管理
公路建设市场是打破地区和部门界限，面向全社会开放的市场。为建立一个统一开放、竞争有序的公路建设市场，各地要依据《公路法》和《公路建设市场管理办法》，对公路建设市场进行整顿，规范运作行为，维护市场秩序。重点是继续推行项目法人负责制度、招投标制度和工程监理制度，特别要加强对招投标工作的监督，切实做到工作合理、投标合理、报价合理。要严格合同管理，项目业主、设计、施工、监理等单位都要严格按合同办事。各级交通主管部门要加强监督检查，对不履行合同的单位或建设中的违纪行为，要认真查处。
（四）、加强公路法规体系建设
要贯彻落实《公路法》，实现依法治路，必须尽快出台与之相配套的公路法规和规章，进一步完善公路法规体系，加强地方立法，各地应根据本地区的实际情况，制定与《公路法》相配套的地方法规。同时做好现有法规、规章的清理工作。凡与《公路法》相抵触的法规要及时修改或废止。争取在“十一五”期间建立完善的以《公路法》为龙头的公路建、管、养法规体系。

四、进一步完善县乡公路的管理体制
（一）、完善县乡公路管理机构
要进一步完善县乡公路管理机构，形成省、市、县、乡四级有机的县乡公路管理体系。县乡公路建设投资主体是县乡两级政府，各级县乡公路管理机构主要是通过一定的政策调节推动主体加强县乡公路建管，保证良好的通行能力。各级县乡公路管理机构主要职责是：
省级：综合规划全省县乡公路发展计划。制定大政方针，协调与干线、高速公路关系，筹集资金补贴县乡公路建养，督促各地县乡公路路网通行能力的整体提高。
市级：市级机构是县乡公路管理的中枢。主要规划区域内县与县之间和县与乡之间公路的发展，制定并监督年度经费计划落实，监督工程质量，督促养管水平提高。协调与干线、高速公路关系，协调与政府关系。
县级：县乡公路管理政策落实的主要责任机构。落实本地县乡公路建养计划并具体组织实施，养护管理辖区县乡公路，协调与县、乡两级政府关系，促进县乡两级政府发动群众修建管理乡村公路，指导和管理工程建设，保证工程质量。
乡级：农村公路修建任务的计划安排和具体执行者，协调与乡村群众关系，养护管理辖区乡村公路，保证良好的通行能力。
根据以上职责，笔者认为，目前全省市、县两级县乡管理机构基本到位，职责、职能得到充分发挥。省、乡两级还有待进一步完善。
省级应成立专门的县乡公路管理机构（目前，我省的县乡公路管理部门还只是交通厅下设的一个科室）。鉴于所承担的职责和范围之广，为了便于各市、县更好地开展工作，加快农村公路建设步伐，省级县乡公路管理部门的行政等级和机构设置应与省公路局保持一致。
乡级应设置由主管领导具体负责的农村公路管理办公室，指导和监督农村公路建设、养护中“一事一议”、“三六一机制”等制度的建立及执行，成立并完善较为固定的养护队伍，保证养管人员有相应的技术熟练能力，保证道路养护作业到位。
鉴于目前县乡两级管理队伍人员膨胀的情况，机构改革最好是从省级起码是市级实行人员统管。

（二）、要加大力度强化县乡公路管理
将县乡公路建养纳入政府目标管理体系。县乡公路投资主体是县乡两级政府，一方面县乡公路的好坏主要取决于县乡两级政府的重视程度，另一方面县乡公路的好坏对县乡地方经济有很大的影响作用。因此，应将县乡公路建、养、管纳入政府目标管理体系。近几年各地县乡公路建养管重视程序不一，随着政府目标体系的逐渐完善，县乡公路建养管工作必将因未能列入政府目标体系而遭到旁待。因此，应从省政府或者市政府目标管理开始，层层纳入目标管理。由交通部门（县乡公路管理机关）对下级政府提出县乡公路建养管目标并进行考评，这样必将使县乡公路工作走向良性发展的道路。
要完善县乡公路管理办法，保证用于县乡公路建设的村提留、乡统筹款到位。用于县乡公路建设的村提留、乡统筹是经国家和省、市各级政府审核通过的合理收费项目，不属于乱摊派问题。必须将这部分款用于改善县乡公路。要通过宣传、完善管理实现专款专用。切实保证县乡道路状况良好。
要进一步完善乡级管理机构，要成立由乡政府牵头的乡级公路管理机构，相对固定养护人员，要实行农村公路建设和大、中修基金制度，提取修建基金。要保证养护人员收入和必要的养护工具、材料。还要加强对养护工作的检查考评，也可通过开展劳动竞赛形式提高道路养护水平。
总之，县乡公路体制改革是交通部门的一件大事，我们倍感关心，同时我们深知县乡公路工作任重而道远，更需要以科学、务实的行动走好每一步。

五、县乡公路行业发展趋势展望
（一）、建立完善有序的公路市场运行机制
党的十六大报告中指出，要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，要求按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。结合安徽公路行业改革的实际，带给我们三点启示：首先，作为现代市场体系的一部分，现代公路市场的建立健全已经有了统一的市场平台，实现了建设养护市场的全领域开放，公路行业正面对着全方位的竞争，但目前还没有建立一个完善有序的市场运行机制，使市场不能充分发挥杠杆调节作用、合理配置资源要素，必须建立一个有序的公路市场运行机制来合理配置资源，推动公路事业发展；其次，公路部门作为行政事业单位，处于新的决策、执行、监督行政体系中的执行环节，按照精简、统一、效能的要求，我们仅有统一的机构组织设置，人员编制没能有效精简、工作效能没有有效提高，使我们的执行能力被削弱，必须围绕执行建立一套新的公路体制，适应新的职能需要；第三，总结前些年县乡公路行业改革的成绩，我们已经实现了全方位、多领域的突破，既总结了一套行之有效的改革经验，又创立了各方面的行业改革模式，改革理论已经基本成熟，总体上已经迈上了全面改革的门槛，现在需要的就是在重新整合这些经验模式的基础上获得行业改革的全面突破，创新公路体制。只有通过行业再造，赋予公路行业新的定位、新的使命，才能完全达到这些改革目的和效果。因此，行业再造是安徽县乡公路行业十三年改革实践与探索的经验总结，是公路事业迈向新发展的必由之路，是公路部门以与时俱进的精神抓改革、按照 “ 三个代表 ” 要求实践改革的新举措和新任务。
（二）、县乡公路行业改革的趋势和前景
下面，笔者不揣冒昧，结合行业再造理论对县乡公路行业改革的趋势和前景一番分析。
“ 再造 ” 理论源于现代企业管理理论，是一个建立在优化设计基础上的系统拆分与优化重组过程。对公路行业来说，行业再造就是对公路体制中所包容的组织、职能、机制、资源等一切要素进行系统拆分后，按照其职能定位和市场化属性重新进行集并重组，再造一个政事分开、事企分离、产权明晰、权责对等、结构合理、建立在市场化平台基础上的开放型公路行业，实现公路行业职能与资源的优化配置，使公路行业与市场经济体制完全接轨。行业再造是一个对公路行业进行根本性再思考、再设计和再定位的过程，是公路行业按照与时俱进的时代要求和 “ 只求所在、不求所有 ” 的交通改革发展新思路，充分适应新形势、新环境、新发展需要的改革手段，其目的是使公路行业定位更准、机制更活、服务更优、业绩更好、发展更快，它包括组织再造、机制再造、企业再造、员工再造和市场平台再造等各个层面的改造与改革，以市场手段整合公路行业的资源优势，为推动社会经济发展和全面建设小康社会提供更有效的服务。
发展是硬道理。一个行业机制的先进性首先在于它是否有利于事业发展、是否在最佳的运行成本下为社会提供了最便捷、最优质、最有效的服务，对公路行业来说，就是能不能以最有效的手段管理好公路行业资源，以最快的速度发展好公路事业，以最低的运营成本经营好公路资产，以最快捷的方式提供优良的社会公共产品服务。现代公路说到底就是现代物流链的服务器和公共平台，公路的管理、建设与发展说到底就是要围绕有利于现代物流的形成、有利于提高物流效能和质量来展开，最终有利于促进现代社会经济的发展，这就需要一个与之相适应和相配套的服务型公路制度来支撑这种要求，而以行业封闭为主要特征的传统公路体制已经不能满足这种需要。总之，现代公路事业的发展趋势需要我们重新思考公路行业的社会定位和市场定位，现代公路行业的定位需要我们创新一个以服务型和市场型为基本特征的公路体制，行业再造是公路行业超越狭隘行业概念、走向市场化改革的必然趋势。
行业再造将对公路行业带来四个方面的变化：
首先，行业再造将赋予公路管理机关新的职能定位。 公路行业改革是行政体制改革的一部分。就全国范围来说，公路行业改革没有统一固定的模式，但总的方向是在事企分开的基础上建立一个精简、统一、效能的公路管理机关，科学规范部门职能，实现机构和编制的法定化。按照这个方向，公路管理机关的职能主要是执行政府决策、实施行业监管、服务市场体系、提供公共产品，并承担政府和法律法规委托授权的事项。就湖北公路行业而言，事企分开的后的公路管理机关将由直接参与型机关变为宏观干预型机关，不再直接参与经济活动，而是通过计划调控等手段实现对公路市场的宏观干预，用市场化手段确保公路行业公共产品的完好率和技术状况，发展公路交通事业；由管人、管事、管企业的无边界管理变为以服务、监管、执法为核心的定位型管理，强化事权、加强执法、突出服务，不再承担企业职能和其他可由企业行为替代的具体职能，主要承担提供公共产品服务、保护路产路权、维护市场秩序等公共职能。
其次，行业再造将赋予公路企业新的发展使命。 随着职能的剥离，公路企业将彻底脱离事业范畴，改制为现代企业和社会中介机构。从原公路行业剥离改制的企业要承担公有资产保值增值的职责和原公路职工在改制后的过渡保护期内充分就业。市场全面放放开后竞争将日益激烈，改制企业必须抢抓一切机遇、拓展新的发展领域，实现自身实力的迅速提高和竞争力的提升，扩大市场占有率。按照市场配置资源的规律，在市场容量不变的前提下，每个县市都容纳一家或几家公路施工、养护企业的格局将被打破，社会资本的介入、竞争的加剧将会在可预见的将来引发一场企业间合并、重组，并催生一批实力更强、机制更活、产权多元化的公路企业，这就是我们未来将面对的市场现实。面对这种未来，公路企业必须加快进行现代企业改造步伐，建立灵活的市场机制，抢先进入市场高地，抢抓机遇实现自身的发展，只有这样才能不掉队、不落伍，才能应对竞争的挑战。
第三，行业再造将构筑一个现代公路市场平台。 构筑统一、开放、竞争、有序的现代公路市场平台是实现公路行业再造的基础。通过构筑现代公路市场平台，容纳公路建设和养护的资本，落实公路行业的相关法律、法规和市场规则，承载公路领域的资源、企业组织机构和信息，促进公路资源的合理配置，使行业管理和市场竞争在统一的平台和公开、公平、公正原则的基础上有序开展，推动公路事业低成本、高效率地快速发展。在这个平台上，行业壁垒和地方保护将被破除，依法依规和市场化运作将是平台运行的主规则。
第四，行业再造将培育一支新型的公路职工队伍。 市场竞争就是人才的竞争，培育一支高素质的新型职工队伍是公路行业再造的重要目的。通过行业再造，将进一步提高公路管理机关的行业地位，造就一批实力强、机制活的公路企业，增强公路行业的人才吸引力，使公路行业成为能够吸引、聚集高素质人才创业奋斗的 “ 人才高地 ” ，吸纳一批懂技术、善管理、高水准的高级复合型人才，不断提高行业竞争优势；通过行业再造，现有的公路干部职工通过二次择业将促使公路行业实现人才资源的重组，优化职工队伍的结构；通过不断地引进人才和培养人才，建立新的人事激励机制，将进一步提升职工队伍的整体综合素质，使公路职工队伍成为一支技术含量高、业务能力强、岗位技能好的现代新型职工队伍。
改革的最终目的是为了解放和发展生产力，公路行业的改革的最终目的也是为了解放和发展公路行业的生产力，使公路行业全面融入市场经济大环境，焕发出新的行业活力。要正视一个现实：公路行业现有的企业总体上规模不大，还不具备抗衡竞争的综合实力，在开放的市场竞争中还没有旺盛的生命力，公路行业 的大多数职工特别是养路工人在知识经济时代还属于职业竞争的弱势群体，任何时候都要保护好最广大干部职工的切身利益，都要妥善解决好他们在改革中的出路问题，而只有通过改革重组行业优势、发展壮大自身实力、主动适应市场变化才是对他们的最好保护。所以，必须通过行业改革来掌握市场主动权、形成竞争的整体合力，必须通过构筑市场平台来容纳公路企业，必须通过资源的优化配置来做大做强公路企业，必须通过培植一大批具有较高市场起点和较强竞争力的企业来容纳公路部门的职工。只有这样，县乡公路事业才能在改革中得到新生，并与时俱进中得到全面发展。
县乡公路行业管理体制改革是一项复杂的改革系统工程，需要突破，更需要创新，总的改革方向是通过行业再造建立符合社会主义市场经济体制的公路新体制，通过公路行业的制度创新推动发展手段创新，全面推动县乡公路事业的持续、快速、健康发展。
我国的公路管理工作正处于一个继往开来的关键时期，随着大规模公路建设高潮的逐渐消退，公路工作重心必然要转向管理工作，特别是国家税费改革工作正在进行之中，延续了数十年的公路建设、养护、管理筹资方式和资金渠道将发生重大变革，在这种形势下，各级公路主管部门应切实把改革公路管理体制作为一项重要任务进行研究，逐步建立适应社会主义市场经济运行规律的新型公路管理体制，努力构筑一个高效、科学、合理的公路管理体系。

参考书目：
1、《中国公路史》
2、《县乡公路管理手册》
3、《安徽县乡公路》
4、《华东公路》
5、《完善社会主义市场经济的若干问题》
6、《中共中央十六大报告》